Da Escassez ao Desperdício: A Complexa Gestão Logística de Insumos Médicos Básicos no Sistema Único de Saúde
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Resumo
Durante a pandemia do SARS-CoV-2 a capacidade de gestão de suprimentos de insumos de saúde de todo o mundo foi colocada à prova, não sendo diferente no Brasil. Com a falta de insumos para o tratamento dos pacientes, evidenciou-se as vulnerabilidades logísticas do Sistema Único de Saúde - SUS no que tange à aquisição, ao transporte, ao armazenamento e à distribuição dos insumos estratégicos. Além disso, diversos desperdícios ocorreram devido a essas vulnerabilidades, resultando em um prejuízo de R$243 milhões (duzentos e quarenta e três milhões de reais) para o Governo Federal. Este caso é um convite aos leitores para refletir sobre as vulnerabilidades logísticas na aquisição, transporte, armazenagem e distribuição desses insumos médicos estratégicos durante a pandemia.
Palavras-Chaves: SUS, COVID, Vacina, Insumos Estratégicos, Suprimentos, Medicamentos, Pandemia, Brasil.
Abstract
During the SARS-CoV-2 pandemic, the management capacity of healthcare supply chains worldwide was put to the test, and Brazil was no exception. A shortage of healthcare supplies for patient treatment exposed logistical vulnerabilities within the Brazilian Unified Health System (SUS) concerning the acquisition, transportation, storage, and distribution of essential medical resources. Additionally, numerous wastages occurred due to these vulnerabilities, resulting in a loss of R$243 million (two hundred and forty-three million Brazilian reais) for the Federal Government. This case invites readers to reflect on the logistical vulnerabilities in the acquisition, transportation, storage, and distribution of these essential medical resources during the pandemic.
Keywords: SUS, COVID, Vaccine, Strategic Inputs, Supplies, Pandemic, Brazil.
Os Insumos Médicos como Elementos Vitais na Logística da Saúde
No Brasil, a saúde é um pilar essencial para o bem-estar de todos e é garantida pelo artigo 6º da Constituição de 1988, como um direito social. Nessa perspectiva, para a promoção da equidade e universalidade no acesso aos serviços de saúde, assegurando o atendimento público e gratuito a todos os cidadãos, independentemente de sua condição econômica, foi fundado o Sistema Único de Saúde (SUS).
E aqui está o ponto crucial: para que o SUS funcione de forma eficaz, são necessários insumos básicos. São remédios, equipamentos e materiais hospitalares - bens fundamentais para manter o sistema de saúde em funcionamento, realizar as atividades nas organizações de saúde e garantir a assistência médica adequada para o diagnóstico e tratamento do paciente conforme o PCDT (Protocolo Clínicos e Diretrizes Terapêuticas) – documentos que estabelecem critérios para o diagnóstico da doença ou do agravo à saúde; o tratamento preconizado, com os medicamentos e demais produtos apropriados, quando couber; as posologias recomendadas; os mecanismos de controle clínico; e o acompanhamento e a verificação dos resultados terapêuticos, a serem seguidos pelos gestores do SUS.
“Assim como as fábricas necessitam de equipamentos e matérias-primas, a área de saúde necessita de insumos ou materiais básicos, medicamentos, equipamentos médicos, recursos de informática – máquinas e softwares, estruturas logística e outros, para serem utilizados em ações e serviços de atenção primária, de média e alta complexidade, de urgência e de emergência etc. Por isso, não mais se denominam, simplesmente, recursos materiais, mas se refere a uma gama maior: a logística e, por extensão, recursos logísticos de armazenagem, monitoramento de estoques e distribuição” (CONASS, 2023).
Sem esses insumos básicos, a situação se complica. Mas se a escassez é ruim, e o excesso e má gestão? Aqui está o desafio logístico que deve ser explorado em toda a sua complexidade de manter todos os seus componentes alinhados, como um grande quebra-cabeça intricado.
Denvendando os Desafios Logísticos dos SUS
O cenário global foi impactado de forma avassaladora pela pandemia do SARS-CoV-2, que não apenas redefiniu a vida cotidiana, mas também trouxe à tona questões cruciais, como a falta de insumos médicos no Brasil. Em meio ao caos desencadeado por essa crise de saúde, as notícias sobre a escassez de materiais essenciais reverberaram nos jornais locais, ecoando até mesmo na mídia internacional.
Essa situação não apenas mobilizou a população brasileira, mas também atraiu a atenção de figuras proeminentes no cenário mundial, destacando não apenas a urgência e a importância de abordar a complexidade logística na distribuição desses insumos, mas, sobretudo, ressaltou a necessidade de tomar medidas imediatas para garantir a entrega eficaz e oportuna desses bens vitais em um momento tão crítico.
A falta de equipamentos de proteção individual (EPIs), seringas, respiradores, tanques de oxigênio e insumos para fabricação de vacinas; a demora na aquisição e importação de vacinas estrangeiras; bem como a dificuldade de transporte, armazenagem e distribuição também foram alvos de críticas da mídia.
Enquanto o país ainda buscava superar os desafios da escassez de insumos médicos durante os primeiros meses da pandemia, uma reviravolta surpreendente ocorreu pouco menos de um ano depois. O cenário, antes marcado pela urgência de suprimentos vitais, viu-se agora diante de um novo e inesperado desafio: o excesso de doses de vacinas e equipamentos médicos, que resultou em uma situação inusitada e preocupante para o sistema de saúde brasileiro.
Nesse cenário, as notícias estampadas nos jornais ganharam um novo foco: a incineração de milhares de doses de vacinas vencidas, dentre elas, aquelas doadas pelo Governo dos Estados Unidos e também aquelas adquiridas por recursos próprios, além do descarte de aventais doados pelo Governo da China, devido ao estado de conservação em que os EPI’s se encontravam, gerando um prejuízo de R$ 243 milhões (duzentos e quarenta e três milhões de reais) em insumos, além do custo adicional aproximado de R$ 10 milhões (dez milhões de reais) em incineração para o Governo Federal à época.
Esse novo cenário não apenas surpreendeu a população, mas também levantou uma série de questionamentos sobre a gestão e a responsabilidade no âmbito da saúde pública. O contraste entre a falta e a posterior incineração de doses vencidas e o descarte de EPIs doados gerou inquietações quanto à eficácia das práticas de aquisição, armazenamento e distribuição adotadas pelo Ministério da Saúde (MS).
Diante dessas preocupações, o Tribunal de Contas da União (TCU) abriu o Processo TC nº 038/216/2021-3 que apura a representação feita por um grupo de deputados federais para investigar possíveis irregularidades, referente ao vencimento de milhares de doses de vacina e outros materiais, intensificando ainda mais o debate sobre a transparência e responsabilidade no enfrentamento da crise de saúde.
Assim, entram em ação Luana Silva, especialista na Unidade de Auditoria Especializada em Saúde (AudSaúde), com vasta experiência em fiscalização e análise especializada nas operações e processos relacionados à área da saúde, e seu correspondente direto, André Cardoso, representante da Secretaria de Controle Externo de Desenvolvimento Sustentável (SecexDesenvolvimento), responsável por acelerar e orientar a incorporação efetiva de políticas, programas e ações governamentais alinhadas com princípios de sustentabilidade ao aparato estatal.
Luana e André, profissionais dedicados e com profundo conhecimento em suas respectivas áreas, foram designados pelas suas organizações, que compõem a estrutura interna do TCU, para conduzir uma análise minuciosa no âmbito do Processo TC nº 038/216/2021-3. Seu objetivo é elaborar um Relatório abrangente, detalhando e avaliando as questões relacionadas às possíveis irregularidades no Ministério da Saúde, oferecendo assim uma contribuição fundamental para a transparência e aprimoramento das práticas no enfrentamento da crise de saúde.
Em um primeiro momento, o Relatório de Luana e André apontou deficiências no planejamento logístico do Ministério da Saúde (MS), além de fragilidades nos controles internos, diretamente relacionados à estrutura da cadeia logística do MS, o que, pela perspectiva do Tribunal de Contas da União (TCU), são os pontos mais preocupantes. Ao apurar os fatos, os auditores perceberam que era necessário estudar mais a fundo para identificar os motivos raízes e outros fatores que levaram à falta e, posteriormente, ao desperdício de insumos em um curto espaço de tempo.
O Impacto da Extinção da Coordenação de Planejamento Logístico em Saúde no Sistema de Distribuição de Insumos Médicos
Durante o desenvolvimento do Relatório, foi identificado que, em 2009, o Decreto 6.860/2009 institucionalizou a criação do Departamento de Logística do Ministério da Saúde, responsável pela gestão da cadeia logística do órgão, que tinha como função o planejamento, aquisição, armazenagem e distribuição dos insumos e medicamentos fornecidos pelo Ministério da Saúde. O decreto também criou a Coordenação Geral de Gestão e Planejamento em Saúde (CGGPL), responsável pelo planejamento logístico, aperfeiçoamento de demandas e o fornecimento de dados que auxiliassem nas atividades de aquisição, armazenagem e distribuição dos insumos e medicamento, intitulados como Insumos Estratégicos (IES).
No entanto, em 2019, por meio do Decreto 9.795/2019, a Coordenação-Geral de Gestão e Planejamento Logístico em Saúde (CGGPL) foi extinta, fazendo com que as atividades exercidas pela coordenação que garantia que os insumos necessários estivessem disponíveis para às Unidades de Saúde (US), deixou de existir, já que as suas atividades não foram redistribuídas para qualquer outro órgão, deixando assim o sistema vulnerável a possíveis falhas e comprometendo o cumprimento dos Protocolos Clínicos e Diretrizes de Terapêuticas (PCDT).
Antes de sua extinção, o planejamento logístico da cadeia de suprimentos da CGGPL buscava a otimização dos recursos orçamentários disponíveis e prevenia o desperdício de insumos. Desta forma, era possível ter o controle das aquisições dos IES e também da forma que eles seriam distribuídos, evitando a perda de insumos devido a vencimentos ou danos.
Para observar o problema de uma forma geral, Luana e André buscaram entender como o processo de aquisição, transporte, armazenamento e distribuição dos insumos disponibilizados pelo SUS era organizado. Para isso, se valeram da seguinte imagem, a qual esquematiza o processo logístico de aquisição dos IES:
No Relatório, ambos deixaram claro a relevância que a Coordenação tinha no planejamento logístico e a importância de pessoas capacitadas para trabalhar na gestão da cadeia logística do Ministério da Saúde, esclarecendo que o trabalho sob responsabilidade da CGGPL permitia a antecipação da necessidade de compra de IES, otimizando a utilização do orçamento público disponível e mitigando a possibilidade de falta de insumos e medicamentos nas Unidades de Saúde.
A extinção da coordenação em 2019, associado com o período pandêmico iniciado em 2020, levaram a falta de planejamento na aquisição e armazenamento de IES, que gerou danos financeiros, com a perda de milhares de doses de vacinas, testes rápidos, EPI’s, não somente os doados pelo Governo da China e por empresas Norte Americanas, mas também adquiridos por meio de recursos próprios do Governo Brasileiro. Além disso, a perda desse material acarretou prejuízos ainda maiores aos cofres públicos, uma vez que a incineração de todo o material foi estimada em cerca de sete meses para ser concluída, com um custo associado que se aproxima de R$ 10 milhões, além de custos adicionais com armazenagem e transporte destes insumos.
Regulamentação Estratégica: Normas para acesso e financiamento de medicamentos e insumos no SUS
Luana e André constataram que não era apenas os IES doados e comprados diretamente pelo Ministério da Saúde durante a pandemia que estavam suscetíveis aos problemas logísticos do SUS. Nessa conjuntura, os auditores adicionaram uma menção especial no Relatório à categoria de medicamentos e insumos financiáveis, aqueles disponibilizados gratuitamente à população ou subsidiados para o tratamento de condições específicas.
A portaria GM/MS Nº 4.114 de 30 de dezembro de 2021 dispõe sobre as normas e ações para o acesso aos medicamentos e insumos de programas estratégicos, sob a gestão do Componente Estratégico da Assistência Farmacêutica (CESAF), no âmbito do SUS. Seu Capítulo II trata da programação, aquisição e do financiamento, trazendo em seu texto:
Art. 4º A programação de medicamentos e insumos que integram o CESAF, para fins de aquisição pelo Ministério da Saúde, deverá ser realizada com base, nos critérios de perfil epidemiológico, consumo histórico, além de outros que se fizerem necessários.
Art. 5º, § 2º O quantitativo de medicamentos e insumos a serem adquiridos serão estabelecidos considerando-se a média dos dados descritos no caput do Artigo 4º, podendo ser acrescido de estoque estratégico calculado com base na série histórica e de acordo com as especificidades de cada aquisição.
Segundo o Departamento de Assistência Farmacêutica (DAF), os medicamentos e insumos fornecidos pela CESAF são financiados pelo Ministério da Saúde (MS), sendo distribuídos para os estados e Distrito Federal, cabendo aos governos locais o recebimento, armazenamento e distribuição dos insumos.
Posto isso, a menção especial no Relatório advém da constatação por Luana e André de uma estrutura logística paralela não integrada à cadeia logística principal do SUS.
Tecnologia Obsoleta e Desafios na Gestão de Insumos Estratégicos
O Relatório de Luana e André mostra que a fragilidade na gestão e controle dos estoques e distribuição de IES vai além dos estoques. A inspeção feita pelos auditores apontou que o MS é vulnerável quando se trata do Sistema de Informação utilizado para gerenciamento dos IES adquiridos e armazenados no depósito do ministério, que fica em São Paulo.
O sistema utilizado é o Sistema Integrado de Administração de Material (Sismat), no qual é realizado o controle de entradas e saídas de materiais, de forma manual pelos usuários. Ainda, o sistema é aplicado no registro de saídas tanto para distribuição quanto para descarte de insumos vencidos. No entanto, uma série de vulnerabilidade foram verificadas durante a inspeção do banco de dados:
- É obsoleto e não comporta mais atualizações;
- É acessado e alimentado por funcionários terceirizados, sem vínculo efetivo com o órgão;
- O registro de entrada e saída de insumos não ocorre em tempo real, concomitantemente à sua movimentação física no estoque (chegada e saída para transporte);
- As informações inseridas no sistema podem ser alteradas sem que fique registro da ação ou do autor dessas alterações;
- Não identifica os lotes com a correspondente localização nas prateleiras do estoque;
- Não possui informação de tamanho e peso das embalagens de insumos, elementos essenciais para gestão do estoque e da incineração; e
- Não permite emitir relatórios gerenciais para auxiliar no planejamento e otimização das compras e na logística do estoque.
Além das implicações diretas no controle logístico que causam prejuízos financeiros para os cofres públicos, as vulnerabilidades observadas também implicam na efetiva Gestão de Riscos, no que se refere à segurança do fluxo de informações necessários para a correta aquisição, distribuição e descarte dos IES.
Além disso, mediante o vencimento dos IES durante a pandemia, foi observada uma última vulnerabilidade do sistema relacionada a sua aplicabilidade operacional: a gestão inadequada do descarte de insumos e medicamentos vencidos no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
No cenário atual, existem estoques de IES aguardando descarte, resultando não apenas no custo associado aos insumos vencidos, que se traduz em desperdício, mas também nos gastos adicionais relacionados à armazenagem, evidenciando fragilidades no sistema de descarte, acrescentando complexidade aos desafios já existentes na gestão da cadeia de suprimentos do SUS.
Apreciação do Relatório e Planejamento
Após a finalização do Relatório, Luana e André o entregaram ao Tribunal de Contas da União para apreciação por parte dos membros e demais participantes da sessão plenária, levando em consideração a responsabilidade, a legalidade, a eficiência, a eficácia, a economicidade e a legitimidade dos fatos apontados dos auditores.
Com o Relatório nas mãos do TCU, é o momento de tomar decisões e ações em relação à medidas corretivas, aplicação de multas e sugestão de responsabilização de gestores por irregularidades detectadas. O desafio é claro: enfrentar as vulnerabilidades encontradas na gestão de insumos médicos básicos na cadeia logística do SUS, de forma a evitar a repetição de problemas como a escassez e a perda de IES. Diante disso, instiga-se uma reflexão profunda sobre como aprimorar o sistema, otimizar processos e assegurar que os recursos destinados à saúde sejam geridos com eficiência, buscando soluções que vão além da mera correção de falhas, mas que efetivamente fortaleçam a resiliência do sistema de saúde brasileiro.
Perguntas para o debate
- Como a extinção da Coordenação Geral de Gestão e Planejamento Logístico em Saúde, combinada com a falta de um planejamento adequado para adquirir, armazenar e distribuir Insumos Estratégicos (IES), impactou a eficiência da cadeia logística do Ministério da Saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)?
- Como a falta de planejamento adequado para a aquisição e armazenamento de Insumos Estratégicos (IES) durante o período pandêmico, impactou negativamente os custos e a eficiência da logística de incineração desses materiais, resultando em prejuízos financeiros significativos para os cofres públicos? Quais medidas podem ser adotadas para reduzir esses impactos no futuro?
- Como a utilização de uma estrutura logística paralela não integrada destinada a medicamentos e insumos financiáveis pode impactar ou ser impactada pela cadeia logística principal do SUS? Quais medidas podem ser adotadas para reduzir esses impactos?
- Como as vulnerabilidades do Sistema de Informatização utilizado pelo Ministério da Saúde afetam a logística da cadeia de suprimentos do Sistema Único de Saúde (SUS)? E qual foi seu impacto durante a pandemia?
- Na posição de membro da plenária do Tribunal de Contas da União, após leitura do Relatório, quais seriam suas decisões sobre medidas corretivas, aplicação de multas e sugestão de responsabilização?
- O Tribunal de Contas da União determinou que o Ministério da Saúde, dentro do prazo de 180 dias entregue um plano de ação, que aprimore o sistema logístico, no que tange à aquisição, ao transporte, ao armazenamento e distribuição dos insumos estratégicos, mencionados no caso. Considerando esse contexto, elabore um plano de ação, identificando as ações a serem adotadas, os responsáveis, e os prazos para a implementação, com vistas à substituição do Sismat, seja iniciando processo de aquisição de sistema Warehouse Management System - WMS disponível no mercado ou solicitando um novo sistema informatizado, promovendo e documentando a análise de custo-benefício das alternativas possíveis, a fim de corrigir as vulnerabilidades constatadas e permitir funcionalidades que garantam o controle pleno do estoque de maneira independente da empresa de operação logística contratada.
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REFERÊNCIAS
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SOBRE OS AUTORES
Yara Moura Lima é estudante de Administração da Universidade de Brasília e membro da Equipe Casoteca ADM. E-mail: mouralimayara@gmail.com
Michelly Karen Alves da Silva é estudante de Administração da Universidade de Brasília e membro da Equipe Casoteca ADM. E-mail: michellykaren254@outlook.com.
Patricia Guarnieri Dos Santos é Professora associada do curso de Administração da Universidade de Brasilia (UnB). Professora e orientadora no Programa de Pós-Graduação em Agronegócio e do Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade de Brasília (UnB) e curso de bacharelado em Administração. Bolsista Produtividade CNPq - PQ2. Estágio pós-doutoral na Università di Bologna - Economia Circular (2019- 2020). Estágio pós-doutoral na Universidade de Brasília - Compras Públicas Estratégicas (2016-2018). Doutorado em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Pernambuco (2009-2012). Mestre em Engenharia da Produção pela Universidade Tecnológica Federal do Paraná (2005-2006). Especialista em Gestão Empresarial pela Faculdade de Ciências Sociais e Aplicadas de Cascavel e Instituto Brasileiro de Pesquisas Sócio-Econômicas (2001-2002) e, Especialista em Docência no Ensino Superior pela União Panamericana de Ensino (2003-2005). Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Estadual do Oeste do Paraná, 2000. Tem experiência em Gestão de Empresas, atuando principalmente nas seguintes áreas: Logística de Suprimentos e Logística Reversa, Gestão de parcerias e relacionamentos colaborativos no SCM, Economia Circular e Análise de decisões. É autora do livro Logística Reversa: em busca do equilíbrio econômico e ambiental. Possui artigos publicados em eventos e periódicos nacionais e internacionais, capítulos em livros nacionais e internacionais. Referee de periódicos nacionais e internacionais, além de eventos nacionais e internacionais. É líder do Grupo de Pesquisas e Estudos Avançados em Logística e SCM (GEALOGS). É pesquisadora dos grupos de pesquisa:Grupo de Pesquisa em Operações, Logística e Métodos de Apoio à Decisão (GOMETA) e Grupo de Gestão de Pessoas e Clientes (GP2C). E-mail: pguarnieri@unb.br
Editora: Nicole Alonso Santos de Sousa é aluna egressa do Departamento de Administração (ADM/FACE) da Universidade de Brasília (UnB) e co-coordenadora da Casoteca ADM. Pós-graduação em Finanças e Controladoria (MBA USP/ESALQ). Bacharel em Administração (UnB). E-mail: nicolealonso2000@gmail.com
Co-editor: Luiz Henrique Lima Rodrigues é estudante de Administração da Universidade de Brasília e Co-coordenador da Casoteca ADM. Diretor de Relacionamentos 2024 da Concentro (Federação das Empresas Juniores do Distrito Federal). E-mail: luizhenriquelima305@gmail.com.
Este caso foi escrito a partir de informações secundárias e com base em outras referências citadas. Não é intenção dos autores avaliar ou julgar a empresa em questão. Este texto é destinado exclusivamente ao estudo e à discussão acadêmica, sendo vedada a sua utilização ou reprodução em qualquer outra forma. A violação aos direitos autorais sujeitará o infrator às penalidades da Lei Nº 9.610/1998.