Não existe saída fácil para um problema complexo: o leilão do 5G no Brasil
Resumo
Uma escola pública carente em Paraisópolis necessita de internet. Isso é importante para Davi, um jovem estudante, e para Juliana, sua professora atenta às demandas da comunidade. Ao mesmo tempo, está sendo discutida a entrada da tecnologia de conectividade 5G no país. Uma série de fatores fizeram com que as escolas fossem inseridas entre as contrapartidas do leilão do 5G no contexto brasileiro, um processo complexo ocorrido entre 2018 e 2021. O caso apresenta os conflitos observados por Henrique, um servidor público ligado à agência reguladora ANATEL. Entre as dificuldades apresentadas pelo caso estão a conciliação entre aspectos políticos e técnicos, além de possíveis capturas das políticas regulatórias por outros atores do universo das políticas públicas e de limitações nas avaliações (ex-ante e de impactos regulatórios - AIR), somando complexidade à análise proposta. Participe do debate com Juliana, Davi e Henrique, cada qual com seu papel nesta realidade. Este caso é recomendado para disciplinas de Gestão Pública, Políticas Públicas e Regulação.
Palavras-chaves: 5G, leilão, política regulatória, gestão pública, Brasil
Abstract
A public school in Paraisópolis slum needs internet. This is important for Davi, a young student, and for Juliana, his teacher who is sensitive to the needs of the community. At the same time, the entry of 5G connectivity technology in the country is being discussed. In Brazil, several factors led to the fact that schools would be included among the counterparties of the 5G auction, a complex process that took place between 2018 and 2021. The case presents the conflicts observed by Henrique, a public servant linked to the regulatory agency ANATEL. Among the challenges presented by the case you will find: the conciliation between political and technical aspects, as well as possible captures of regulatory policies by other actors in the public policies arena and limitations in evaluations (ex-ante and regulatory impacts - AIR), adding complexity to the proposed analysis. Take part in the debate with Juliana, Davi and Henrique, each one with its own role in this reality. This case is recommended for Public Management, Public Policy and Regulation courses.
Keywords: 5G, auction, regulatory policy, public management, Brazil
Toda História tem dois lados
Davi é aluno em uma escola pública de Ensino Médio localizada em Paraisópolis, favela de São Paulo onde moram mais de 100.000 pessoas. Engajado nas causas que buscam a transformação social por meio da educação, o jovem ficou muito feliz ao ler que um grupo de parlamentares liderados pela deputada Tabata Amaral (PDT/SP) entregou ao Tribunal de Contas da União (TCU) uma nota técnica que solicitou a inclusão do compromisso de conectar escolas públicas no edital do 5G. A deputada até postou no Twitter:
Dia histórico para a educação! A Anatel aprovou o edital do 5G e, após muita luta e articulação, mais de 14 mil escolas públicas serão conectadas à internet como contrapartida do leilão. A revolução tecnológica faz da inclusão das escolas nesse edital um grande passo ao futuro!
Ao comentar a notícia com seus professores, Davi queria entender qual o impacto daquela decisão política de pedir um investimento bilionário para conectar escolas públicas. Juliana, sua professora de Português, uma ativista engajada na comunidade, buscou esclarecer suas dúvidas.
Davi: Professora, a deputada citou um estudo da bancada da educação que afirma que a decisão não vai trazer grandes impactos financeiros nem atrasar os prazos do edital…
Juliana: Então...toda história tem dois lados...deixe-me contar...
O conflito entre a opinião técnica e a vontade política
Apesar de morar na comunidade de Paraisópolis, Juliana é nascida e criada em Brasília, onde conheceu Henrique, seu amigo de infância, servidor público há mais de 10 anos na Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).
Desde 2018, Henrique participava de reuniões da Anatel sobre os preparativos do leilão do 5G, que por se tratar de algo muito complexo, exigia muitos estudos e análises antes de acontecer. A partir de 2021, as reuniões ficaram mais frequentes. Como resultado deste processo, foi decidido que para arcar com o alto custo de instalação do 5G, as operadoras de telefonia móvel teriam que instalar as antenas e cumprir outras obrigações definidas pelo governo.
Juliana ficou curiosa para saber o que eram essas obrigações, e Henrique contou que as operadoras de telefonia móvel teriam que levar internet para as cidades da Amazônia, as rodovias e as cidades afastadas, e construir uma rede privada só para o governo. Juliana achou isso muito estranho, por conta do investimento bilionário. A professora se perguntou por que as operadoras assumiriam um compromisso desses, imaginando um prejuízo para elas.
Henrique explicou que a estimativa de custo para as operadoras supera 40 bilhões de reais, mas tinha gente na Anatel que apelidou esse negócio de uma “fábrica de fazer dinheiro”, por considerar que o retorno para as empresas seria muito maior. Ainda, ele disse que os técnicos do TCU fizeram a análise da minuta do edital da Anatel para a licitação, e o ministro-relator Raimundo Carreiro comentou:
A análise desta licitação relativa ao edital do 5G foi precedida de amplo diálogo processual, por meio de inúmeras reuniões com o Ministério das Comunicações, com a Anatel e com vários interessados no setor de telecomunicações, tanto as empresas quanto as entidades civis representativas das respectivas categorias e atividades econômicas, inclusive por meio de painel de referência.
Henrique também relatou à Juliana como as várias correções do edital visam evitar prejuízos de bilhões para o governo. Porém, os técnicos do TCU não estavam satisfeitos, muita coisa tinha que ser arrumada no edital, mas o pessoal da Anatel dizia que, para fazer tudo aquilo que os técnicos diziam, demoraria muito tempo e o leilão iria atrasar.
Juliana ficou sem entender e mostrou para Henrique a manchete do jornal que dizia que o Ministro das Comunicações levou os Ministros do TCU para a Europa, Ásia e Estados Unidos para conhecer as empresas e operadoras que já trabalhavam com o 5G. O jornal falava que o Ministro das Comunicações garantiu que o edital do leilão ficaria pronto antes de novembro e o leilão sairia no prazo previsto, ainda naquele ano.
Claro que Juliana estava na torcida por isso, imaginando que a comunidade de Paraisópolis poderia se beneficiar da chegada do 5G. Porém, seu amigo alertou que era impossível e complementou: “o pessoal técnico do TCU está sempre nas reuniões aqui. Eles falam que estão trabalhando sem parar porque o edital do leilão está cheio de problemas, e que nós teremos que passar um tempão corrigindo; enquanto os chefes deles viajam com o Ministro das Comunicações, falando no jornal que não vai ter atrasos…”
Os meses foram passando, e Henrique via aquele cenário de incerteza na Anatel, todos sem saber se os Ministros do TCU iriam decidir parar o leilão do 5G para arrumar o edital ou cumprir a vontade do governo e fazer o leilão mesmo com os problemas identificados.
Captura da política regulatória pelo parlamento
Juliana, ao reencontrar Davi, relatou o que havia conversado com Henrique.
Davi: Vi aqui que os deputados declararam que querem conectar todas as escolas públicas à internet até 2024, mas já está terminando o mandato da deputada Tabata Amaral, que está liderando a defesa desta pauta… é bom ela se apressar...
Juliana: Agora você disse tudo! A decisão política sobre o leilão do 5G é uma excelente oportunidade para angariar recursos e legitimar as promessas de campanha. A campanha eleitoral da deputada Tabata Amaral se concentrou principalmente na pauta de educação, sendo eleita para o período de 2019 a 2022 com o sexto maior número de votos em São Paulo.
Davi pesquisou e viu que a deputada solicitou aos Ministros do TCU que incluíssem a obrigação para que as operadoras de telefonia conectassem com internet banda larga todas as escolas públicas. Ela encaminhou uma Nota Técnica ao TCU que dizia:
Caso a Administração não aja para garantir o acesso de escolas à internet, na prática, ela inviabiliza o direito à educação. Trata–se de omissão que desrespeita a Constituição e a legislação federal.
Davi: Nossa, mas essa deputada é corajosa! Ela acusou os Ministros de omissão?!
Juliana: Mas é justamente esse comportamento que acabou invadindo a competência dos órgãos gestores da política pública, os Ministérios das Comunicações e da Educação, e a situação pode ter representado risco de captura para atingir seus objetivos políticos.
Davi: Como assim "captura", professora?
Juliana: Captura no sentido de que extrapola os limites do seu órgão e possibilita aos defensores desta bandeira algum tipo de benefício.
Davi: Olha só essa outra reportagem: parece que ainda teve confusão entre os órgãos, porque o Ministério das Comunicações chegou a emitir outra Nota Técnica para informar que considerava "inoportuno" alterar a minuta do Edital do Leilão do 5G para obrigar as operadoras de telefonia a incluírem escolas públicas na oferta da tecnologia.
Juliana: E nessa reportagem, fala o que as operadoras acharam dessa nova obrigação?
Davi: Aqui diz que as operadoras informaram receio, pois “não há detalhamento sobre quais escolas públicas deverão ser conectadas, nem em que cidades”... então… quanto vai custar e quem vai pagar? Ai, já estou com medo de sobrar é pra gente, vai que as operadoras repassam o custo ao consumidor e aumentam a conta de telefone…
Juliana: Davi, o edital ainda está com o TCU, vamos acompanhar as cenas dos próximos capítulos...
A partir das informações obtidas com a ajuda da professora, o otimismo de Davi começou a dar lugar à desconfiança, já que passara a compreender que internet para todas as escolas públicas não era tão simples como ele imaginava.
Ausência de análise ex-ante e de avaliação de impacto regulatório
Enquanto isso, em Brasília, Henrique soube de detalhes da Nota Técnica que a deputada encaminhou para o TCU sobre a necessidade de levar internet para 14.295 escolas de ensino básico, em um custo estimado de R$ 2,54 bilhões. Já existiam duas leis que mandavam conectar todas as escolas públicas brasileiras à internet de alta velocidade até 2024. Henrique então enviou uma mensagem à Juliana, que estava acompanhando de perto e com interesse no tema:
Henrique: Estão comentando que esse bombardeio constante na mídia sobre o pedido ao TCU é uma forma de pressionar os ministros a incluírem mais essa obrigação no edital do leilão e não serem vistos como inimigos da educação...
Juliana: Ué...mas isso pode dar problema. O que você acha?
Henrique: Então… é muito importante a análise ex-ante e a avaliação de impacto regulatório previamente ao lançamento do leilão do 5G, pois implementar ou alterar uma política pública exige estudos e preparações prévias. Isso porque as políticas podem impactar o governo e a sociedade, e esses impactos têm que estar previstos antes de levar a política pública para os seus beneficiários.
Desta conversa, Juliana pôde compreender que o ideal seria fazer uma avaliação prévia (análise ex-ante) para identificar de forma precisa o problema público a ser resolvido (onde e quantas escolas necessitam de internet), a fim de se definirem os objetivos e metas (quantidade de escolas a serem conectadas), as alternativas de intervenção (levantamento das tecnologias que podem ser adotadas), a melhor estratégia de implementação (atuação direta, descentralizada, etc), os custos estimados (para implementar cada solução tecnológica), entre outros aspectos. A professora pensou: como saberiam que minha escola precisa de internet e quanto custaria, assim como tantas outras?
Ao atualizar Davi e expor esta reflexão, Juliana escutou dele um excelente entendimento.
Davi: Entendi...então a análise ex-ante serve para planejar e racionalizar a ação do governo, evitar ações e gastos desnecessários, que já podem, inclusive, estar sendo feitos por outros órgãos ou ministérios, ou por estados e prefeituras...
Juliana: Além dessa avaliação prévia, seria necessário que a Anatel detivesse conhecimento prévio dos efeitos que uma obrigação estabelecida no leilão pode acarretar para as empresas do setor. Isto é, a análise de impacto regulatório (AIR) e que deve ser feita para sabermos quais os impactos dessa política em todos os afetados por ela. No caso da obrigação de conectar as escolas à internet, sem a AIR, essa obrigação pode gerar efeitos sobre o setor de telecomunicações, principalmente na competitividade, com impactos para os agentes econômicos interessados, e eventual criação de dificuldades para a entrada de novos competidores...
Davi: Puxa! Menos concorrência é pior para todo mundo, o serviço fica mais caro… Acaba sendo pior para a sociedade, pois quanto menos empresas oferecem um determinado serviço, menos opções de escolha o cidadão tem, e assim os serviços tendem a piorar a sua qualidade e os preços serem maiores do que em um ambiente com maior quantidade de empresas.
Juliana: Pois é… A AIR busca evitar as chamadas práticas anticoncorrenciais, incentivando um ambiente de concorrência. A análise prévia tenta identificar os efeitos da política, por meio da discussão com todas as partes interessadas, buscando antever esse tipo de impacto.
Davi: No caso da internet nas escolas públicas, as partes interessadas seriam as operadoras, os conselhos de educação, os ministérios que cuidam das políticas e até mesmo as escolas que seriam impactadas. Deveríamos ter chamadas públicas para ouvir justamente a população que é afetada na ponta, para podermos conhecer a realidade!
Juliana: Esse tipo de situação, em que não sabemos da realidade de alguém afetado pela política, é conhecida como assimetria de informação. E a AIR serve também para reduzir isso. No caso das escolas, daria a segurança para sabermos se a obrigatoriedade de conexão no leilão seria de fato a melhor alternativa para suprir a falta de internet nas escolas públicas.
Davi: A Nota Técnica que veio do Legislativo para pedir a inclusão da obrigação de conectar as escolas no Edital do Leilão do 5G serviria como esses estudos prévios que você falou? Isso pode agilizar a chegada da internet aqui na nossa escola!
Juliana: Não... Os estudos devem partir dos órgãos responsáveis, no caso a Anatel e os Ministérios da Educação e das Comunicações. E no caso a Nota Técnica foi muito superficial, tomando como base uma contratação ocorrida em um determinado estado do Brasil, sem considerar toda a diversidade das mais de 14 mil escolas a serem atendidas. Ela não trata da diferença de custos, dos equipamentos a serem utilizados, nem quem operaria a internet... imagina a diferença entre nós que estamos em São Paulo e quem está no Acre, por exemplo.
Davi: Ou seja, apesar de o gesto de conectar as escolas públicas parecer grandioso, pode gerar maiores custos e ineficiências do que os benefícios que estavam sendo divulgados. Essa obrigação pode ter até prejudicar a própria concorrência do leilão, diminuindo o número de interessados e reduzido o valor obtido pelo governo… são muitos lados nesta história.
O TCU endossa a proposta do Congresso e influencia na alteração de política pública
Em agosto de 2021, Henrique esteve em uma reunião da Anatel quando a área técnica do TCU concluiu as análises do edital do leilão, e que tinham comunicado à Anatel que vários problemas graves teriam que ser resolvidos para a realização do leilão. Os técnicos do TCU falaram que as obrigações da rede privativa do governo e da conexão da Amazônia não poderiam ser incluídas no edital, os preços das faixas de frequência estavam errados, existiam problemas nos custos dos equipamentos e na quantidade de estações necessárias para o 5G.
Henrique ficou muito assustado quando ouviu que o TCU estimou que esses problemas poderiam causar prejuízos de mais de 100 bilhões de reais aos cofres públicos. Apesar disso, a experiência de Henrique lhe dizia que o leilão ocorreria de qualquer jeito, sem importar a quantidade de problemas que os técnicos encontraram, pois havia uma vontade política dos Ministros do TCU.
Agora, o que poderia explicar isso? Henrique se deu conta de que os Ministros são indicados pelo próprio governo e pelo Congresso. Percebeu, também, que alguns deles, recentemente, estavam viajando com o Ministro das Comunicações. E se lembrou que ano que vem terá eleição, então convém ao governo promover que conseguiu o leilão do 5G.
Nas semanas seguintes, Henrique viu os Ministros do TCU aprovando o edital do leilão sem a Anatel resolver os problemas que a área técnica tinha identificado, que poderiam gerar prejuízos bilionários aos cofres públicos. E que uma das poucas exigências dos Ministros do Tribunal foi para que a Anatel incluísse no edital do leilão a obrigação de conectar as escolas, atendendo ao pedido da deputada.
Naqueles dias, Henrique comentou com a amiga:
Henrique: Você viu? Nossas previsões se confirmaram... no final os ministros ignoraram todos os alertas de problemas e prejuízos que a área técnica do TCU identificou, aprovaram o edital do jeito que estava, e ainda mandaram incluir o que a deputada pediu. Nada mais me assusta...
Juliana: Para nós, resta torcer que tantas escolas no Brasil que necessitam de internet sejam atendidas!
Perguntas para debate
- Analise os prós e contras, para o governo e para a sociedade, da inserção da obrigação de conectar as escolas no leilão do 5G.
- Evidencie aspectos técnicos e políticos que se confrontam na situação apresentada.
- Quais serão os impactos da inclusão da nova obrigação para o setor regulado? E quais serão os impactos para a Anatel?
- Considerando a inserção das mais de 14 mil escolas no escopo do leilão, de que forma essas poderiam ser selecionadas?
- Como a análise ex-ante e o AIR poderiam auxiliar no processo de definição das obrigações do leilão do 5G?
- Analise se a melhor forma de alcançar o objetivo de conectividade das escolas era via leilão do 5G. Existem outros caminhos alternativos para atingir este objetivo?
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Referências Bibliográficas
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Sobre os autores
João Vicente de Morais é mestre em Administração Pública pela FGV EBAPE (2022), especialista em Avaliação de Políticas Públicas pelo ISC-TCU (2020) e graduado em Engenharia Elétrica pela Universidade Estadual Paulista – UNESP (2004). É Auditor Federal de Finanças e Controle na Controladoria Geral da União – CGU desde 2008, e atualmente trabalha como Auditor Chefe na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Email: joaovmorais@gmail.com
Marcelo Montalvão Reis é mestre em Administração Pública pela FGV EBAPE (2022), especialista em Auditoria do Setor Público pelo ISC-TCU (2019) e graduado em Engenharia Mecânica pela Universidade Estadual Paulista (2002). É Auditor Federal de Finanças e Controle na Controladoria Geral da União – CGU desde 2007, e atualmente trabalha na área de ciência, tecnologia e comunicações da CGU, realizando auditorias e avaliações de políticas públicas sobre esses temas. Email: mmreis123@gmail.com
Vanessa Constanti Geeverghese é mestre em Administração Pública pela FGV EBAPE (2022), especialista em Auditoria Financeira pelo ISC-TCU (2019) e graduada em Engenharia Elétrica pela Universidade de Brasília (2011). É Auditora Federal de Finanças e Controle na Controladoria Geral da União – CGU, e atualmente trabalha na área de ciência, tecnologia e comunicações, realizando auditorias e pesquisas na área de regulação. Email: vaneconstanti@gmail.com
Aline Brêtas de Menezes é doutora em Administração (2022) e Mestre em Administração Pública pela FGV EBAPE (2014), graduada em Ciências Logísticas e Administração Pública pela Academia da Força Aérea (2009). É professora dos programas de graduação e pós-graduação stricto sensu da FGV EBAPE. Pesquisa (re)formas de entrega do serviço público, com especial interesse em parcerias entre governos e organizações da sociedade civil. E-mail: aline.menezes@fgv.br
Helena Araújo Costa é Professora Associada III do Departamento de Administração da Universidade de Brasília e coordenadora da Casoteca ADM. Doutora em Desenvolvimento Sustentável. E-mail: helenacosta@unb.br
Agradecimentos
Os autores agradecem pelas valiosas contribuições recebidas dos professores Caio Costa (UnB), Tatiana Soster (FGV EPPG) e Renata Paz (MEC) durante a construção deste caso de ensino.
Este caso foi escrito a partir de informações cedidas pela empresa e/ou com base em outras referências citadas. Não é intenção dos autores avaliar ou julgar a empresa em questão. Este texto é destinado exclusivamente ao estudo e à discussão acadêmica, sendo vedada a sua utilização ou reprodução em qualquer outra forma. A violação aos direitos autorais sujeitará o infrator às penalidades da Lei Nº 9.610/1998.